新能源大開發 用地該從哪來?

發布日期:2021/3/31 11:13:31  瀏覽次數:   來源:中國能源報

“由于用地問題,我們很多項目遲遲拿不到備案、上不了網,握在手上成了擺設,想賣也賣不出去。比如在東北某地,電站建設之初,項目所在位置還是一片荒地,為明確土地性質問題,公司通過多種渠道多次向主管部門提交用地申請,但均未得到答復。結果電站建好后,又說那是一般農業用地,最終只能拆除?!苯赵诮邮苡浾卟稍L時,中利騰暉光伏技術有限公司原國內戰略發展總裁陳杰大倒苦水,“商業電站遇到的土地問題不計其數,現在公司一步步被拖垮,與此有很大關系?!?/p>

上述情況,只是高歌猛進中的可再生能源行業面臨土地約束的“冰山一角”。記者了解到,除了“荒地變農田”的問題外,在基本農田紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界控制線(以下簡稱“三線”)等限制下,光伏、風電項目土地供給不足的現象愈發凸顯?!俺瞬糠趾I巷L電,未來需要3-4萬平方公里的土地或空間,才能滿足可再生能源的實際發展需求。雖然用地面積看起來只占國土面積的千分之三四,但現在寸土寸金,地從哪兒來已成為制約行業發展的最大問題?!敝袊こ淘涸涸菏拷瓋|稱。

特別是在“30·60”雙碳目標下,“十四五”期間,我國風、光年均新增裝機將不能低于1.2億千瓦。一邊是激增的光伏、風電裝機需求,一邊是巨大的項目建設用地供應缺口,棘手矛盾如何化解?

“既要千方百計擴大裝機,又要克服種種用地限制,風電、光伏大規模開發土地‘卡脖子’問題越來越突出”

江億指出,隨著光伏發電、風電設備及安裝成本大幅降低,土地成本愈發凸顯?!?平方米土地,對應約150瓦的光伏安裝量,風電最多200瓦。風、光屬于低密度能源,必須達到一定規模才能產生效益,土地空間就成了最寶貴的資源。但是,這些空間在哪兒?”

江億的擔憂不無道理。以電力裝機大省山西為例,中國能源建設集團投資有限公司山西分公司發布的報告——《“十四五”期間山西光伏發展面臨的挑戰和機遇》(下稱《報告》)明確指出,“土地資源緊缺可能成為光伏項目發展最大攔路虎”。

《報告》顯示,受“三線”劃定控制的土地面積占山西全省國土面積的一半,其中劃入耕地紅線的土地雖然僅占25%左右,但山西省內多為黃土覆蓋的山地高原,山區面積占比80.1%,少量平原地帶幾乎全部是基本農田,開發建設光伏項目的機會少之又少。城郊的部分一般農田多數已被規劃為各類開發區,利用一般農田建設光伏復合項目的機會同樣很少。此外,部分縣市為擴大工業、城鎮用地,一些原本適合用來建設光伏項目的荒山荒坡被劃為基本農田,因土地屬性變更而無法作為光伏用地。

約束不止在山西一地。一位不愿具名的風電企業人士稱,各地每年的建設用地指標有限,往往優先分配給城建、交通等領域,很難為風電項目預留空間。風電要想占用農田、荒地,必須先由政府將土地屬性調整為建設用地,這在實際操作中困難重重。在此背景下,中東部、南部地區的風電開發已出現嚴重的用地問題。

多位業內人士向記者直言,新能源開發用地問題若得不到妥善解決,將直接影響“30·60”雙碳目標的實現?!皹嫿ㄒ孕履茉礊橹黧w的新型電力系統,意味著風、光將是未來主力電源。據此預估,到2025年,風、光年均新增裝機不能低于1.2億千瓦?!标柟怆娫炊麻L曹仁賢稱,雖正經歷飛速發展,但迄今為止我國風電、光伏裝機規模從未達到上述體量,即便是按照近年的正常速度推進,達標也存在一定難度?!凹纫Х桨儆嫈U大裝機,又要克服種種用地限制,風電、光伏大規模開發土地‘卡脖子’問題將越來越突出?!?/p>

“長期以來,我國可再生能源規劃與土地生態功能保護、國土空間規劃等銜接不暢”

記者了解到,在供應不足的情況下,光伏、風電項目用地的界定、審批更是難上加難。

“我們經常遇到土地政策模糊的情況,電站建設之初,地方上不說能建,也沒說不能建,部門之間互相推諉、說法不一。作為開發企業,我們有時只能先行建設?!标惤苷f,“同一片地,可以說是荒灘荒地,長幾根草、有點植被又被說成林地,全憑辦事人員‘一張嘴’,沒有見到明確標準?!?/p>

中國循環經濟協會可再生能源專業委員會執行秘書長李丹也稱,盡管國家積極推進“多規合一”,但各主管部門的業務出發點不同,規劃、標準存在不協調、不一致的地方。而可再生能源項目審批涉及能源、國土、林草、環保等多個部門,“不一致”給企業帶來非常大的程序成本?!氨热?,同一個項目,能源主管部門同意批復,到了國土資源部門就通不過。再如,項目在實施過程中,某個部門一旦調整規劃,很可能導致項目陷入停滯狀態,或重復提交審批材料?!?/p>

金風科技董事長武鋼指出,由于針對風電項目環境生態影響的系統研究不足,一些地區在生態保護、草地林地使用等問題上實施“一刀切”政策,既缺乏科學依據,也嚴重影響了行業發展?!伴L期以來,我國可再生能源規劃與土地生態功能保護、國土空間規劃等銜接不暢,相關政策波動也導致部分地區已核準項目建設難、已建設項目并網難?!?/p>

武鋼進一步舉例稱,目前,風電項目建設用地管理主要依據2012年3月1日起施行的《電力工程項目建設用地指標(風電場)》,其中對于風電機組用地采用基礎底板輪廓尺寸計算,單臺機組在180-450平方米之間?!霸摌藴食雠_時間較早,已不適用當前主流機型,且當前廣泛使用的風機基礎,對土地表面農作物正常耕種并無影響。建議修訂用地指標規定要求,可按風電機組實際占地地表面積進行計算,降低風電機組的建設用地指標占用?!?/p>

“不是要求給可再生能源企業開綠燈,而是希望在充分論證的基礎上,合理規劃土地資源”

作為硬約束,“三線”是新能源項目開發的必要前提。自然資源部(原國土資源部)法律顧問吳永高告訴記者,早在2015年,原國土資源部已下發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》《光伏發電站工程項目用地控制指標》等文件,明確對新能源項目用地作出規范和界定。以光伏為例,自上述政策實施后,部分地方允許光伏項目占用農用地的政策不再實施,部分項目投資因此無法落地?!?021年中央一號文件重申,堅決守住18億畝耕地紅線,這是第一位的。土地作為生態環境的組成部分,其使用也要兼顧生態承載能力,生態紅線又是一條硬約束。絕不能因為風、光建設需要用地,主管部門就開這個口子,項目選址首先必須規避紅線?!?/p>

另據介紹,在強化“三線”約束、規范項目用地的同時,主管部門其實也出臺了多項土地管理政策,支持風、光產業發展。吳永高舉例,諸如“林光互補”等項目,雖然占用林地、草地,但基本不破壞原來的土地狀態,對土地功能影響較??;部分光伏、風電項目使用戈壁、荒漠等未利用土地,不占壓土地、不改變地表形態。對于這些情況,主管部門采取差別化用地政策,均已給予政策優惠及便利。

“我們不是要求放寬耕地、生態等紅線限制,更不是要求給可再生能源企業開綠燈,而是希望在充分論證的基礎上,合理規劃土地資源,給光伏、風電留足發展空間。從整體出發加強評估,每年1.2億千瓦以上的新增裝機,到底裝在哪里合適?當前,推進雙碳目標的緊迫性,不允許因用地問題來回扯皮而造成太多時間浪費?!辈苋寿t表示,土地利用要算“大賬”,要統籌推進可再生能源推廣應用與生態環境協調發展。

“可考慮由自然資源部門牽頭,建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’”

重重矛盾如何破解?

曹仁賢建議:“可考慮由自然資源部門牽頭,建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’,比如包括基本農田、草原、林地、國家級公益林、重要濕地等,放開清單以外的用地限制,增加土地供給范圍,為光伏、風電大規模開發提供用地保障的綠色通道?!?/p>

武鋼建議,各地在編制國土空間規劃時要充分考慮“雙碳”目標,采用風電專項規劃或規劃留白的形式保障項目用地。同時,應開展風電對生態環境影響的研究評估,科學制定生態紅線劃定標準和辦法,避免“一刀切”政策影響行業發展。

“針對可再生能源項目用地問題,各方有過幾次激烈交鋒,所以才出現諸如農光互補等開發形式?!眹野l改委能源研究所研究員王斯成告訴記者,表面上看,可再生能源開發面臨著用地難的問題,但背后實際涉及非常復雜的因素,需多管齊下推動解決。

王斯成認為,在中東部地區,土地資源已非常緊張,大面積占用土地的新能源項目應該明令禁止,轉而鼓勵建筑光伏、屋頂分布式光伏等形式。而在土地相對充裕的西部地區,特別是諸如青海、甘肅、新疆等有大量戈壁、荒灘資源的省份,可推進大型可再生能源項目的開發,尤其是集合了風、光、水、火、儲的綜合能源基地。

李丹也稱,中東部地區人口密度大,土地用途更多,在可行范圍內,新能源開發應盡量以分布式光伏、分散式風電為主,西部地區則是集中式開發的主戰場?!爸源嬖谕恋孬@取難的問題,很大程度上是因為土地是地方推動經濟發展的重要資源,因此當地政府在項目審批、實施的過程中會主動提高用地門檻。對此,還需探索更好的商業模式,讓各方均能從項目開發中獲取合理收益。通過利益綁定的方式,避免當地政府哄抬地價,企業也可減少不必要的土地成本?!?/p>

“新能源產業正迎來規模爆發期,而我國建設用地指標長期稀缺,在兼顧各行業用地需求時,地方政府可根據實際情況,加強統籌協調。此外在用地審批時,考慮適當簡化流程,切實減輕企業負擔?!眳怯栏哒f。


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